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专访全国人大代表魏后凯:过渡期后脱贫地区政策应转向欠发达地区,需建立常态化帮扶机制
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专访全国人大代表魏后凯:过渡期后脱贫地区政策应转向欠发达地区,需建立常态化帮扶机制

发布日期:2024-04-03 11:28    点击次数:83

  记者李莎 北京报道 今年中央一号文件提出“两个确保”,其中之一即确保不发生规模性返贫。

  今年政府工作报告将毫不放松巩固拓展脱贫攻坚成果作为“三农”重点工作任务进行部署,提出要加强防止返贫监测和帮扶工作,确保不发生规模性返贫。支持脱贫地区发展特色优势产业,推进防止返贫就业攻坚行动,强化易地搬迁后续帮扶。深化东西部协作和定点帮扶。加大对国家乡村振兴重点帮扶县支持力度,建立健全农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制,让脱贫成果更加稳固、成效更可持续。

  完成脱贫攻坚目标任务后,2021年中央一号文件提出,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5年过渡期,过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定。2023年中央一号文件提出,要研究过渡期后农村低收入人口和欠发达地区常态化帮扶机制,今年中央一号文件进一步指出,要推动建立欠发达地区常态化帮扶机制。今年已进入过渡期的第4年,过渡期后的政策如何走,仍然还有待明确。

  对此,今年两会上,全国人大代表、中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯带来了《关于明确欠发达地区标准制定欠发达地区政策的建议》。为进一步了解脱贫地区发展情况、中国欠发达地区特点、欠发达地区政策制定方向等内容,记者对魏后凯进行了专访。

  魏后凯表示,随着过渡期结束的日益临近,当前亟需尽快明确欠发达地区的标准和范围,研究制定“十五五”时期国家支持欠发达地区发展政策,启动实施欠发达地区创新驱动行动,推动现行脱贫地区政策顺利转向欠发达地区政策。

  脱贫地区政策不能长期固化

  《21世纪》:今年已进入过渡期的第四年,就你了解,目前我国巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接相关工作成效如何?

  魏后凯:在五年过渡期内,确保不发生规模性返贫是“三农”工作的一条底线。从这几年的情况来看,我们守住了这一底线,没有发生规模性返贫。

  去年脱贫地区农村居民人均可支配收入16396万元,实际增速8.4%,比全国农村居民人均可支配收入实际增速高0.8个百分点。包括去年在内,脱贫地区农村居民收入增速连续多年高于全国农民收入增速,脱贫地区农村居民可支配收入相当于全国农民可支配收入的比重不断提高,从2015年的67.0%,提高到去年的75.6%。这些数据也反映出我国持续巩固脱贫攻坚成果取得了显著成效。

  但从整体上看,目前大部分脱贫地区还缺乏内生发展能力,要进一步培养和增强这些地区的内生发展能力,还需要接下来在全面推进乡村振兴过程中持续推进相关工作。

  《21世纪》:“脱贫地区”与“欠发达地区”有什么不同?欠发达地区发展面临哪些难点?

  魏后凯:脱贫地区由贫困地区演变而来,1994年我国确定了592个国家级贫困县;2001年将国家级贫困县改称国家扶贫开发工作重点县(简称重点县),并将东部33个国家级贫困县指标全部调到中西部;2011年全国确定了14个连片特困地区,其中包括了680个连片特困地区县(即片区县),再加上片区外的152个重点县,共同组成832个贫困县。2016年到2020年,832个贫困县连续摘帽,演变成脱贫县。

  欠发达地区是相对于发达地区、中等发达地区而言的,早期贫困地区就是欠发达地区,目前大部分脱贫地区仍属于欠发达地区。但随着经济社会发展,脱贫县与非脱贫县不断分化,少部分脱贫地区已经不再属于欠发达地区范畴,同时,由于发展中面临诸多困难,加上长期缺乏政策支持,目前有些非脱贫县居民收入已经低于脱贫县平均水平。

  脱贫地区与欠发达地区既有区别又有联系,不能将二者等同起来。在县域分化的情况下,脱贫地区政策不能长期固化,这种固化将会诱发新的地区不公平,影响国家区域政策的精准性和实施效果。

  放眼全球,欠发达地区发展都面临一些难题。这些地区一般发展水平比较低,低收入人口占比较高、分布比较集中,地区内生发展能力不足,基础设施和公共服务设施建设相对滞后。另外,由于缺乏产业支撑,欠发达地区地方政府财力比较薄弱,地方财政收支缺口较大。如果缺乏上级政府支持,到2035年欠发达地区将难以同步基本实现社会主义现代化。

  《21世纪》:国外欠发达地区发展有哪些经验可以供我国借鉴?我国欠发达地区发展是否存在特殊性?

  魏后凯:从国际经验看,对欠发达地区给予支持和援助,实施欠发达地区政策,是中央区域政策很重要的一个方面,也是世界各国普遍的做法。包括美国对阿巴拉契亚山区的开发、日本对北海道地区的开发,意大利对南部地区的开发在内,很多国家都推出了不同的欠发达地区支持政策。

  但总体来看,各国政策也有一些共性特征,一是比较重视欠发达地区的发展规划;二是立足当地资源禀赋优势,培育壮大欠发达地区特色产业,甚至发展一些高新技术产业;三是采取财政、金融、税收等综合性政策工具来推动欠发达地区发展;四是将欠发达地区发展与超大特大城市以及都市圈的产业扩散有机结合起来。

  我国欠发达地区发展也有特殊性,一方面,很多欠发达地区也是“老少边”地区(革命老区、少数民族自治地区和陆地边境地区),对于“老少边”欠发达地区应当放宽遴选的标准,在投资、政策等支持上给予适度的倾斜。另一方面,很多欠发达地区位于山区或生态环境比较脆弱的地区,由于我国人口多、人均资源有限,在经过大规模易地扶贫搬迁后,目前仍有很多居民居住在这些地区。

  亟待建立欠发达地区常态化帮扶机制

  《21世纪》:脱贫地区过渡期政策与欠发达地区常态化帮扶机制有什么区别?在欠发达地区建立常态化帮扶机制的必要性和紧迫性如何?

  魏后凯:前面提到,832个脱贫县在2016年到2020年这5年间陆续脱贫摘帽。为巩固脱贫攻坚成果,2021年中央一号文件提出,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5年过渡期,过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定。脱贫攻坚时期实施的主要帮扶政策大多延续下来,统一延伸到2025年,这也就意味着现行脱贫地区政策仍主要是一种非常态化政策,带有明显的过渡性和非常态化特征。

  脱贫地区的过渡期政策与欠发达地区常态化帮扶政策之间存在差异。从政策对象来看,过渡期政策针对脱贫地区,即832个脱贫县,而欠发达地区政策针对欠发达地区,前面我们已经说过,欠发达地区是相对于发达地区、中等发达地区而言的,其标准和范围还有待明确;而从政策目标来看,过渡期政策的主要目标是巩固脱贫攻坚成果,提高脱贫质量,防止规模性返贫,而过渡期之后欠发达地区政策主要是确保欠发达地区到2035年也能够基本实现社会主义现代化;从政策手段和机制来看,过渡期政策中有相当一部分政策是非常态化的政策,而对于欠发达地区政策而言,需要建立常态化的长效帮扶机制。

  目前大部分脱贫地区还缺乏内生发展动力,需要进一步提供政策支持,但脱贫地区和非脱贫地区都出现了分化,未来要解决的是低收入人口帮扶和相对贫困问题,这些低收入人口主要集中在发展水平较低的欠发达地区,现有针对脱贫地区的政策应转向欠发达地区。5年过渡期还有一年多时间就要结束了,现在亟待谋划研究新政策的顶层设计,确定欠发达地区政策的对象、目标、工具和基本框架,建立常态化帮扶机制。

  《21世纪》:在你看来,研究制定“十五五”时期欠发达地区政策要把握哪些重点?

  魏后凯:我国欠发达地区形成原因不同,分布具有“大集中、小分散”的特征,要组织力量对“十五五”时期欠发达地区政策进行研究。我认为在政策制定过程中,需要考虑以下几个方面。

  一是政策制定的一个关键是要增强欠发达地区的内生发展能力,推动建立有竞争力的、具有当地特色的产业体系,促进农民增收。

  二是要着力改善欠发达地区基础设施和公共服务,包括数量和质量,确保这些地区到2035年也能够实现基本公共服务均等化。

  三是继续做好易地搬迁的后续帮扶工作,“十三五”期间实现近1000万贫困人口易地搬迁、全部脱贫,接下来要让他们更好融入当地社会、长期稳定生活,而这还需要未来一定时期内继续给予政策支持。

  四是欠发达地区政策涉及财政、税收、金融、项目投资、产业发展、土地供给、人才培训、基础设施和公共服务等方面,相关部门要同向发力,形成合力。

  在政策制定过程中还有几点需要把握好。一是要聚焦低收入人口,提高政策的精准性,建议以县级行政区为基本地域单元,科学划定欠发达地区。二是要因地制宜,分类指导,实行差别化的帮扶政策;三是要着力建立长效机制,形成常态化的帮扶政策。

  《21世纪》:推进乡村全面振兴,要充分激发农村内生发展动力,你建议实施欠发达地区创新驱动行动,这需要重点从哪些方面着力?

  魏后凯:创新是欠发达地区实现跨越赶超和内生发展的根本动力。但科技创新在发展的初级阶段往往是不平衡的,主要集中在少数大城市,欠发达地区的创新基础比较薄弱,创新资源相对缺乏,如果不进行外部干预,地区差距或进一步扩大。

  因而除了依靠自身努力,欠发达地区提升创新能力还需要中央和发达地区的支持。建议在国家层面实施欠发达地区创新驱动行动计划,推动欠发达地区转变发展方式,依靠创新驱动,促进绿色发展。

  实施这项行动需要内外结合。一方面要采取多方面措施,提高欠发达地区各相关主体自身的创新动力(300152)和创新能力;另一方面,中央要从资金、技术、人才等各方面对欠发达地区创新驱动进行支持,同时,鼓励国有企业、社会团体、事业单位、发达地区政府等对欠发达地区实行对口帮扶。通过这两方面措施,采取多种多样形式,支持欠发达地区科技创新、管理创新和品牌创新。



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